komentarz lokale.doc

Zanim ustalono zakres regulacji ustawy o własności lokali, należało najpierw przesądzić, że w ogóle istnieje potrzeba wprowadzania nowych przepisów. Zadecydował o tym ograniczony zakres regulacji zawarty w dotychczasowych przepisach, niewystarczający w obliczu potrzeb pojawiających się w związku z przemianami gospodarczymi, nowymi technologiami oraz zmianami organizacji i finansowania budowy domów mieszkalnych.

Ogólna zasada wyrażona w art. 48 k.c. stanowi, że "[...] do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania" (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w dalszych przepisach k.c.). Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, więc zainteresowani (np. właściciel nieruchomości gruntowej i osoba budująca) nie mogą tego zmienić w drodze umowy. Jednak w świetle takiej regulacji prawnej właścicielem budynku może być tylko osoba będąca jednocześnie właścicielem gruntu, na którym wzniesiony jest (lub będzie) budynek. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, jeżeli właściciel gruntu wybuduje na nim dom, który również stanowić będzie jego własność. Ustawowym wyjątkiem jest w tym przypadku budynek wzniesiony na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, stanowiący własność użytkownika wieczystego (por. art. 235 § 1 k.c.).

Tymczasem, jeśli wybudowany ma być budynek mieszczący wiele lokali, to ograniczona liczba osób jest w stanie podołać pełnym wydatkom związanym z zakupem działki, jej uzbrojeniem i budową, podobnie jak wydatkom związanym z utrzymaniem takiego budynku. Poza tym zdecydowanie więcej osób zainteresowanych jest nabyciem na własność jednego lokalu mieszkalnego w celu zaspokojenia swojej potrzeby mieszkaniowej niż dokonywaniem inwestycji polegającej na wybudowaniu wielolokalowego budynku mieszkalnego w celu stałego wynajmowania znajdujących się w nim lokali. Przesądziło to o potrzebie wprowadzenia takich regulacji prawnych, które umożliwiłyby nabywanie na własność nieruchomości lokalowych i zaspokoiłyby potrzebę posiadania własnego mieszkania, a jednocześnie umożliwiłyby sprawne zarządzanie takimi nieruchomościami.

Cele te miała realizować uchwalona dnia 24 czerwca 1994 r. ustawa o własności lokali.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.w.l., zakres jej regulacji zarysowano bardzo szeroko, obejmując sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych i lokali o innym przeznaczeniu, a także prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Ustawa ta dotyczy zatem wszystkich nieruchomości zabudowanych choćby jednym budynkiem, w którym znajduje się więcej niż jeden lokal, jeśli choćby jeden lokal ma stanowić (stanowi) własność odrębną od pozostałych. Nie ma przy tym znaczenia, czy lokale te są mieszkalne, czy nie, a zatem przepisy ustawy stosować się będzie także do tych nieruchomości, w których nie ma ani jednego lokalu mieszkalnego, ale są lokale o innym przeznaczeniu, stanowiące odrębną własność.

Zakres regulacji ustawy o własności lokali określony w art. 1 ust. 1 wymagał, by w ustawie znalazły się:

- definicja lokalu i określenie, co stanowić będzie przedmiot współwłasności, a co nie;

- regulacje związane z odpowiedzialnością właścicieli lokali i osób sprawujących zarząd nieruchomością;

- regulacje związane z rozstrzyganiem sporów między właścicielami lokali i innych sporów związanych z własnością lokali lub współwłasnością nieruchomości, w której ustanowiono odrębną własność lokali;

- regulacje dostosowujące inne, dotychczas obowiązujące przepisy do nowej ustawy i pozwalające sprecyzować zakres oddziaływania ustawy o własności lokali w stosunku do zakresu obowiązywania innych ustaw.

Jednak przede wszystkim potrzebne było przyjęcie jakiegoś nowego modelu i spójnych zasad funkcjonowania własności lokali, czego urzeczywistnieniu służyć miały przepisy nowej ustawy.

Zasady wprowadzone tą ustawą można opisać następująco.

Własność lokalu składa się z samego mieszkania lub lokalu o innym przeznaczeniu (to niejako główna część lokalu stanowiąca wyłączną indywidualną własność właściciela lokalu) oraz z udziału w tych częściach nieruchomości, które nie są samodzielnymi lokalami (mieszkalnymi ani o innej funkcji), tj. z udziału we własności lub w prawie wieczystego użytkowania gruntu oraz z takiego samego udziału we własności wspólnych części budynku lub budynków.

Właścicielami lokalu mogą być osoby fizyczne i prawne, tak prywatne, jak i publiczne, w tym Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, a obowiązki i uprawnienia tych wszystkich właścicieli związane z własnością lokali są jednakowe.

Każdy właściciel lokalu ma obowiązek pokrywać 100% kosztów utrzymania swojego mieszkania (własności indywidualnej) oraz ułamkową (odpowiadającą jego udziałowi we współwłasności) część kosztów utrzymania wspólnych części nieruchomości.

Właściciel lokalu nie ma prawa do zniszczenia przedmiotu swojej własności, gdyż czyniąc to, niszczy także własność innych osób. A więc jeśli nie pokrywa on niezbędnych kosztów jej utrzymania lub ją dewastuje, może zostać na drodze sądowej pozbawiony własności lokalu.

Każdy właściciel uczestniczy w podejmowaniu decyzji dotyczących zarządzania wspólną nieruchomością (ma zarówno prawo, jak i obowiązek to robić), przy czym decyzje właściciele podejmują albo zawierając umowę, albo przez głosowanie, a każdy właściciel lokalu dysponuje tyloma głosami, ile wynosi jego udział we własności nieruchomości wspólnej.

Właściciele lokali w danej nieruchomości stanowią wspólnotę mieszkaniową, która podejmuje decyzje wspólnie, ale aby możliwe było sprawne funkcjonowanie wspólnot mieszkaniowych składających się z większej liczby właścicieli, należy w ustawie w sposób szczególny uregulować ich działanie.

Podejmowane przez właścicieli lokali w przewidzianej prawem formie decyzje dotyczące zarządu wspólną nieruchomością mają pierwszeństwo przed regulacjami dotyczącymi zarządu nieruchomością wspólną, zawartymi w ustawie o własności lokali.

Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa w każdej nieruchomości zabudowanej choćby jednym budynkiem wielolokalowym, w której dotychczasowy właściciel całej nieruchomości sprzedał choćby jeden lokal, przy czym wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, ale posiada zdolność do czynności prawnych i zdolność sądową. Z tego względu ma ona niejako dwojaki charakter. Z jednej strony to zbiór właścicieli lokali (co wskazano w art. 6 u.w.l.), ale jednocześnie, ze względu na szczególne rozwiązania organizacyjne, to jednostka organizacyjna działająca na podstawie przepisów szczególnych (której w 2007 r. przyznano z tego względu status tzw. osoby ustawowej).

Najemcy nie wchodzą w skład wspólnoty i są pozbawieni wpływu na jej działanie. Każdy spośród właścicieli lokali ma prawo wynajmować swoje lokale i osiągać dochód z czynszu (tak gminy i inne osoby prawne, jak i osoby fizyczne), ale jednocześnie każdy właściciel odpowiada wobec wspólnoty mieszkaniowej za swoich najemców i ich zachowanie.

Poza tym przyjęto założenie, że odrębną własność lokalu można ustanowić w każdym budynku mieszczącym co najmniej jeden samodzielny lokal, a to, czy zostanie ona ustanowiona, zależy wyłącznie od właściciela (ewentualnie od współwłaścicieli) nieruchomości. Z tego względu ustawa o własności lokali nie wprowadza żadnych zakazów uniemożliwiających ustanowienie takiej własności. Obecnie obowiązujące wyjątki od tej zasady wprowadzono w innych ustawach. Zakaz ustanawiania odrębnej własności lokali został wprowadzony przez art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.) - najpierw umieszczono go w art. 20 ust. 2, a następnie (w związku z likwidacją Krajowego Funduszu Mieszkaniowego) w art. 15e ust. 1 i 2. Przepisy te stanowią, że lokale mieszkalne wybudowane przy wykorzystaniu preferencyjnego kredytu udzielanego towarzystwom budownictwa społecznego i spółdzielniom mieszkaniowym na postawie przepisów tej ustawy przez Bank Gospodarstwa Krajowego, który udziela kredytów w ramach realizacji programów rządowych popierania budownictwa mieszkaniowego, nie mogą być, pod rygorem nieważności, wyodrębnione na własność, a także nie może być do nich ustanowione spółdzielcze prawo własnościowe.

Należy dodać, że ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego oraz ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1180) miała umożliwić zniesienie części tych zakazów (i tym samym umożliwić sprzedaż przez towarzystwa budownictwa społecznego najemcom tych mieszkań, które wybudowane zostały przy ich partycypacji w kosztach wybudowania, oraz umożliwić przekształcenie lokatorskich praw do lokali wybudowanych przy udziale kredytu z KFM we własność), ale ze względu na wyjątkową wadliwość tej ustawy (sprzeczność poszczególnych jej przepisów, niejasność sformułowań i liczne wady legislacyjne) nie wiadomo, co, czy i z jakim skutkiem wprowadziła.

Tak więc zmiana wprowadzona przez art. 1 pkt 1 noweli z dnia 19 sierpnia 2011 r. nie jest zharmonizowana ze zmianami wprowadzonymi przez art. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 2 tej ustawy. Zmiana ta polega bowiem na dodaniu ust. 3 do art. 15e u.n.f.p.b. Wynika z niego, że do lokali, o których mowa w art. 15e ust. 2, nie mają zastosowania przepisy art. 29a u.n.f.p.b., dotyczące partycypowania osób fizycznych w kosztach wybudowania mieszkań przez towarzystwo budownictwa społecznego. Nadal więc ma obowiązywać art. 15e ust. 2 u.n.f.p.b., który zabrania ustanawiania odrębnej własności wszystkich lokali, których budowa finansowana była preferencyjnym kredytem udzielonym przez BGK w ramach realizacji rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego, a także zabrania ustanawiania do takich lokali spółdzielczych praw własnościowych. A ponieważ nie zdefiniowano, czym mają być owe rządowe programy, i trudno uznać, że budowy sfinansowane kredytem ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego nie były realizowane w ramach rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego, to stawia to pod znakiem zapytania sens dalszych zmian wprowadzanych w art. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r., które odnoszą się do ustanawiania odrębnej własności i zbywania takich mieszkań.

Ponadto przepisy art. 121 ust. 1 i 2 (uchylony przez ustawę z dnia 19 sierpnia 2011 r.) ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.) wprowadzały kolejne ograniczenia. W ust. 1 napisano, że statut spółdzielni może przewidywać ograniczenie możliwości przeniesienia przez spółdzielnię na inne osoby własności lokali mieszkalnych w domach dla inwalidów, osób samotnych i innych domach o specjalnym przeznaczeniu. Przepis ust. 2 kontynuował zakaz wprowadzony poprzednią ustawą. Stanowił on, że niedopuszczalne jest przeniesienie przez spółdzielnię na inną osobę własności lokalu mieszkalnego oraz ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w budynku wybudowanym z udziałem kwot pochodzących z kredytu udzielonego przez Bank Gospodarstwa Krajowego ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego lub w ramach realizacji rządowych programów popierania budownictwa mieszkaniowego. Przepis art. 121 ust. 2 u.s.m. uchylony został przez art. 2 pkt 2 noweli z dnia 19 sierpnia 2011 r. Jednak jego uchylenie nie zmienia zasadniczo sytuacji w zakresie zakazu zbywania mieszkań wybudowanych przy udziale środków z Krajowego Funduszu Mieszkaniowego, gdyż - jak wspomniano wcześniej - nadal obowiązują art. 15e ust. 1 i 2 u.n.f.p.b., zabraniające ustanawiania odrębnej własności wszystkich lokali, których budowa finansowana była preferencyjnym kredytem udzielonym przez BGK ze środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego (zarówno lokali stanowiących własność towarzystw budownictwa społecznego, jak i lokali stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowych, do których na rzecz członków spółdzielni ustanowiono spółdzielcze lokatorskie prawa do lokali mieszkalnych).

Aby umożliwić realizację nowych regulacji dotyczących własności lokali i wspólnot mieszkaniowych, należało z dniem wejścia w życie ustawy o własności lokali zrezygnować z dochodzenia zobowiązań lub roszczeń z przeszłości, wynikających z przepisów regulujących dotychczas zarządzanie nieruchomościami, w których ustanowiono odrębną własność lokali - co dotyczyć miało zarówno państwa lub gmin czy też państwowych lub komunalnych jednostek organizacyjnych (np. w zakresie zobowiązań z tytułu niewykonanych remontów, które wcześniej miała wykonać gmina), jak i osób fizycznych (np. w zakresie żądania od właścicieli lokali rozliczenia różnicy między kosztami utrzymania lokalu a opłacanym czynszem lub dochodzenia przez właścicieli lokali zwrotu kwot wpłacanych corocznie na remonty, które nie zostały wykonane).

Przystąpienie do realizacji tych zasad z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali musiało spowodować w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym pewnego rodzaju rewolucję. Wiązała się ona głównie z tym, że:

- każdy właściciel lokalu miał od dnia 1 stycznia 1995 r. opłacać pełne koszty utrzymania i remontów swojej własności;

- gmina i Skarb Państwa oraz państwowe i komunalne osoby prawne stały się w świetle ustawy takimi samymi właścicielami lokali jak osoby fizyczne lub prywatne osoby prawne, niezależnie od tego, że często posiadały większość lokali w budynkach wspólnot mieszkaniowych;

- każdy właściciel lokalu otrzymał prawo (i obowiązek) uczestniczenia w zarządzie nieruchomością wspólną.

Nowa ustawa zawierała także przepisy mające na celu skorelowanie regulacji w niej zawartych z innymi ustawami.

Generalna zasada, zawarta w art. 1 ust. 2 u.w.l., wskazująca, że w zakresie nieuregulowanym ustawą, do własności lokali stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, miała ogromne znaczenie. Oznaczała bowiem osadzenie własności lokali w dotychczasowym systemie prawnym. Przesądzała także, że lokal stanowiący odrębną własność jest jednocześnie odrębną nieruchomością i - jeśli pominie się regulacje szczególne zawarte w ustawie o własności lokali - nie różni się od innych nieruchomości. Jeśli zatem jakaś kwestia dotycząca własności lokali lub z tą własnością związana nie jest uregulowana w ustawie o własności lokali, to obowiązują te wszystkie przepisy kodeksu cywilnego, które mają zastosowanie do innych nieruchomości - tak przepisy dotyczące własności i współwłasności, użytkowania wieczystego, zarządu współwłasnością, jak i przepisy dotyczące czynności cywilnoprawnych i inne.

Wprowadzając zasadę, że w zakresie nieuregulowanym w u.w.l. do własności lokali stosuje się przepisy k.c., ustawa o własności lokali uchyliła jednocześnie przepisy art. 136 i 137 k.c. oraz art. XIX p.w.k.c. i samodzielnie uregulowała problematykę zawartą w tych przepisach, tj. problematykę ustanawiania odrębnej własności lokali, zakres współwłasności związanej z własnością lokalu i prawa właścicieli lokali.

Jednocześnie zmiany wprowadzone przez art. 36 u.w.l. wyłączyły lokale stanowiące przedmiot odrębnej własności (i nieruchomości wspólne) z zakresu działania przepisów ustawy - Prawo lokalowe. Prawo lokalowe obowiązywało zresztą w ogóle tylko do dnia 12 listopada 1994 r., tj. do czasu wejścia w życie - również już nieobowiązującej - ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 z późn. zm.), gdyż z tym dniem straciło moc - zgodnie z art. 67 pkt 1 tej ustawy.

Również zmieniana przez art. 38 u.w.l. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości już nie obowiązuje, gdyż zastąpiona została ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Artykuł 38 u.w.l. uchylił art. 21 ust. 1-6 i 10 u.g.g.w.n., które zawierały regulacje dotyczące sprzedaży lokali w domach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy oraz dotyczące przebudowy i nadbudowy takich domów. Zgodnie z regulacjami zawartymi w uchylanych ustępach:

- lokale w tych domach powinny były być sprzedawane wraz ze sprzedażą lub oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu niezbędnej do racjonalnego korzystania z domu;

- części domów oraz inne urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali stanowiły współwłasność właścicieli lokali w częściach ułamkowych odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej domu i w takim samym stosunku należało określać ułamkową część gruntu sprzedawanego lub oddawanego we współużytkowanie wieczyste wraz z lokalem;

- o przebudowie lub nadbudowie omawianych domów, polegającej na zwiększeniu liczby lokali decydował do czasu sprzedaży przez Skarb Państwa lub gminę wszystkich lokali w danym domu rejonowy organ rządowej administracji ogólnej lub zarząd gminy, które też były władne w drodze decyzji administracyjnej po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy zmienić udziały poszczególnych właścicieli lokali we współwłasności i we współużytkowaniu gruntu;

- decyzje te stanowiły podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej, a w przypadku zmniejszenia na mocy tych decyzji wielkości udziału poszczególnych właścicieli lokali, właścicielom tym przysługiwało odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Rada Ministrów upoważniona była do określenia w drodze rozporządzenia, jakie domy lub lokale w domach mieszkalnych mogą być sprzedawane, pomimo że ich powierzchnia i liczba izb przekracza normy przewidziane dla tych domów i lokali w odrębnych przepisach.

Uchylenie tych przepisów było oczywistą konsekwencją innego uregulowania tych kwestii w ustawie o własności lokali.

Jednocześnie uchylone zostały przez art. 38 pkt 2 u.w.l. art. 31 ust. 1-4 u.g.g.w.n., które dotyczyły udziału właścicieli lokali w kosztach eksploatacji i remontów ich własności, a także nadano nową treść ust. 5 tego artykułu, upoważniając Radę Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego regulującego (odpowiednio do unormowań wprowadzanych u.w.l.) zasady i tryb sprzedaży oraz oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy oraz do uregulowania kwestii z tym związanych, takich jak sposób zapłaty ceny sprzedaży i rozliczenia z tytułu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego i sprzedaży.

Zmiany art. 24 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), wprowadzane przez art. 37 u.w.l., przystosowywały treść tego przepisu do nowych uregulowań prawnych dotyczących nieruchomości lokalowych, nakładając jednocześnie na Ministra Sprawiedliwości obowiązek wydania rozporządzenia określającego zakładanie i prowadzenie ksiąg wieczystych dla lokali stanowiących odrębne nieruchomości i dla nieruchomości, w których ustanowiono odrębną własność lokali (dla gruntu zabudowanego budynkiem wielolokalowym, w którym wyodrębniono własność lokalu lub lokali).

Z regulacjami tymi korespondował art. 39 u.w.l., upoważniający Ministra Sprawiedliwości do wydania kolejnych dwóch rozporządzeń dostosowujących istniejące przepisy do nowej treści praw związanych z odrębną własnością lokali - do dostosowania do rozwiązań wprowadzanych ustawą o własności lokali ...